《新環保法》對環境監測定位的思考

2014 年4 月24 日，《中華人民共和國環境保護法》( 以下簡稱“新環保法”) 由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂通過，將于2015 年1 月1 日起施行?！靶颅h保法”規定了環境監測統一監督管理和環境監測活動的范疇、職能和法律責任，為依法管理和依法監測指明了方向。

1.環境監測的定義范疇

“新環保法”第二條規定: “環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等?！睆V義上講，上述環境要素( 或資源對象) 的監測均可稱為“環境監測”。

2.環境監測的監管主體和職責

“新環保法”第十條規定: “國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理; 縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理?？h級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理?！痹摋l規定體現了既有統一監督管理、又有部門職責，既有國家監管、又有地方職責的具有中國特色的環境監測統一監督管理體制。

在此體制下，環境監測該如何實施統一監督管理呢? 在“新環保法”第十七條、第十八條、第二十條、第三十二條、第三十三條、第三十九條、第四十二條和第四十七條中，分別從國家層次、國家和省級層次、各級人民政府層次以及企事業單位層次對其法定義務和職責進行了規定。

第十七條規定: “國家建立、健全環境監測制度。國務院環境保護主管部門制定監測規范，會同有關部門組織監測網絡，統一規劃國家環境質量監測站( 點) 的設置，建立監測數據共享機制，加強對環境監測的管理?！币幎ā坝嘘P行業、專業等各類環境質量監測站( 點) 的設置應當符合法律法規規定和監測規范的要求”。而“監測機構應當使用符合國家標準的監測設備，遵守監測規范。監測機構及其負責人對監測數據的真實性和準確性負責”。

第十八條規定: “省級以上人民政府應當組織有關部門或者委托專業機構，對環境狀況進行調查、評價，建立環境資源承載能力監測預警機制?！?/p>

第二十條規定: “國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施?！?/p>

第三十二條規定: “國家加強對大氣、水、土壤等的保護，建立和完善相應的調查、監測、評估和修復制度?！?/p>

第三十三條規定: “各級人民政府應當……加強對農業污染源的監測預警，……”

第三十九條規定: “國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度; ……”

第四十二條規定: “重點排污單位應當按照國家有關規定和監測規范安裝使用監測設備，保證監測設備正常運行，保存原始監測記錄?！?/p>

第四十七條規定: “縣級以上人民政府應當建立環境污染公共監測預警機制，……”

依據上述法條規定，國家層次的環境監測統一監督管理職責主要體現在應該由國家( 國務院) 建立健全環境監測制度( 包括調查、監測、預警、應急、評估、信息發布等) ，由國務院環境保護主管部門建立健全統一的環境監測規范、網絡和站( 點) ，組織實施跨行政區域的統一監測，并依法監督法律執行和統一監管成效等方面。

3.環境監測的行為主體和定位

除排污單位以外，“新環保法”對環境監測的行為主體并未明確界定，但從監管主體的職責方面以及第六十五條規定的法律責任，可以大致歸納出以下3 類:

第一類是由國務院環境保護主管部門或者各級人民政府組織的“有關部門”或其附屬機構。

按照“新環保法”第十七條第二款規定: “有關行業、專業等各類環境質量監測站( 點) 的設置應當符合法律法規規定和監測規范的要求，……”保留了“有關部門”自行開展環境質量監測的權力。結合第一款“會同有關部門組織監測網絡”的規定，環境質量監測的行為主體，應當是“有關部門”本身或其附屬機構，而國務院環境保護主管部門有專門機構從事環境質量監測，也是應有之義。除環境質量監測之外，按照第十八條、第四十七條的相關規定，此類機構的任務還應包括“對環境狀況進行調查、評價”以及突發環境事故的監測和評估工作。其定位應是環境保護主管部門或相關部門的技術支持單位，具備比較明顯的公益屬性。

第二類是“新環保法”第四十二條規定的“排污單位”。

按照該條規定: “重點排污單位應當按照國家有關規定和監測規范安裝使用監測設備，保證監測設備正常運行，保存原始監測記錄?！痹摬糠謨热菔菍υ摋l規定中“排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者”污染防治責任的具體落實措施

三類是接受委托的“專業機構”或者提供服務的“環境監測機構”。

按照“新環保法”第十八條的相關規定，省級以上人民政府“對環境狀況進行調查、評價”的實施主體可以是“有關部門”，也可以是委托的“專業機構”。前者從根本上講是政府行為，后者則是市場行為。

另外，按照第六十五條規定: “環境影響評價機構、環境監測機構……在有關環境服務活動中，……”明確指出“環境監測機構”是“環境服務活動”的主體之一。顯然，與接受委托的“專業機構”類似，開展環境服務活動的環境監測機構的環境監測行為也屬于市場行為。

從環境監測的內容上看，環境狀況的監測活動應由國務院( 或國務院環境保護主管部門) 和省級人民政府組織實施，環境污染公共監測預警活動則由縣級以上人民政府負責，即縣級以上各級人民政府均有相應的環境污染公共監測預警職責。企事業單位的監測活動由其自行負責。因此，為了實施環境監測的統一監督管理，需要進一步明確環境質量監測、應急和預警監測、排污單位監測、環境與健康監測等領域的組織和實施主體的職責范圍，進一步明確“組織”和“委托”的途徑、機制和方式，進一步明確“有關部門”和“專業機構”所指及其屬性、職能、資質資格等。

4.環境監測的主要任務和面臨的主要問題

在“新環保法”中，環境監測的主要任務可以概括為以下幾個方面:

1) 服務好生態保護紅線的劃定，環境保護規劃的編制，經濟和技術政策的制定，環境質量標準和污染物排放標準的制定等。

2) 服務好環境狀況的調查、評價，環境資源承載能力的調查、監測、評估、預警和修復制度的落實。

3) 服務好說清環境質量、環境污染和生態破壞( 也可稱為“環境損害”) 及環境風險( 包括企業事業單位排放情況) 狀況。

4) 服務好環境與健康監測、調查和風險評估制度的落實。

5) 服務好環境污染公共監測預警機制，突發環境事故造成的環境影響和損失鑒定評估、結果公布制度的落實。

6) 服務好“新環保法”確定的各項環境保護監督管理制度和政策的落實。如行政管理與行政許可方面的目標責任與考核評價、聯防聯控、環境影響評價、總量控制、淘汰落后、排污許可、現場檢查、事故應急、狀況報告、信息公開等制度。行政處罰方面的查封扣押、限制生產、停產整治、停止建設等制度。刑事追責方面的行政拘留、案件移送、公益訴訟等。經濟政策方面的排污收費、環境稅收、生態補償、環境污染責任保險、環境損害( 侵權責任) 賠償等政策。

鑒于“新環保法”在環境保護統一監督管理、保護和改善環境、防治污染和公害、信息公開和公眾參與等領域進一步加強了行政管理權力，明確了環境監測的監管主體和法律責任，由于對環境監測行為主體的規定不明確，在環境監測監管實踐中尚需研究優先解決以下問題:

1) 環境監測體制機制方面，如何明確環境監測事業單位的改革方向、改革路線圖和時間表，充分發揮市場機制在環境監測服務中的作用?

2) 行政管理制度體系方面，在統一監督管理的國家環境監測制度下，應盡快明確行為主體的義務和責任，制定環境監測各類主體行為的法律依據。

3) 業務管理制度體系方面，應明確各環境監測行為主體的資質、資格要求，規范準入條件; 研究監測數據共享范圍，建立共享機制; 建立環境監測各類行為主體的程序依據。

4) 技術管理制度體系方面，應研究與法律責任相匹配的技術要求，制定或修訂現行環境監測領域的技術規范、技術標準和技術要求等監測行為的技術依據。